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专题专栏

用法治思维探讨涉嫌煤矿事故瞒报 调查处理中的一些误区和争议 榆林监察分局 邱兆洋

作者:mingjie 来源: 发布日期:2020/2/27 9:52:37 浏览次数:次 分享到:

 

201211月,党的十八大对全面推进依法治国作出重大部署,强调把法治作为治国理政的基本方式,加快建设社会主义法治国家,全面推进依法治国。计划到2020年,依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成。201410月,党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》后,科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的观念更深入人心,法制国家、发展政府、法治社会建设互相促进,中国特色社会主义法治体系日益完善,国民法治观念显著增强。在此背景下,全社会范围内对行政执法部门依法行政能力提出了更高的要求,依法行政工作依然任重道远,距离党中央的要求和人民群众的期待依然有差距。笔者作为一名煤矿安全监察员,在日常政治理论学习中学文件、学讲话、学法规做了很多工作,最终希望能落到实处,主动用法治思维指导个人的煤矿安全监察工作,对照依法行政的要求思考监察工作中还有哪些改进的空间。作为一个切入点,本文以煤矿瞒报事故调查处理中常见的一些误区和争议作探讨。也是希望能够借文中不足之处引来更多的批评指正,达抛砖引玉之效,以提升依法行政能力。

本文所称事故,均指煤矿事故,引用法律法规规章条文内容的除外。

一、瞒报事故的认定

依据《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》第五条的规定:“《条例》所称的迟报、漏报、谎报和瞒报,依照下列情形认定:

(一)报告事故的时间超过规定时限的,属于迟报;

(二)因过失对应当上报的事故或者事故发生的时间、地点、类别、伤亡人数、直接经济损失等内容遗漏未报的,属于漏报;

(三)故意不如实报告事故发生的时间、地点、初步原因、性质、伤亡人数和涉险人数、直接经济损失等有关内容的,属于谎报;

(四)隐瞒已经发生的事故,超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告,经查证属实的,属于瞒报。”

    怎样认定瞒报行为?首先要求行为人主观上有故意隐瞒不报的意图,知情不报,当报不报。什么类型、什么程度的事故属应该报告?仅发生重伤或急性工业中毒、仅发生直接经济损失的事故是否需要报告?笔者也说不清楚,权作与读者共同探讨学习。

    1.发生当场死亡1人及以上的事故。当然需要报告。

    2.仅有人员受伤(当场未死亡,比如轻伤、重伤、急性工业中毒等)的事故。实际情况是煤矿在事故发生后均暂不主动报告。后续主要存在3种判定情形:①如果伤者经送医抢救后确认死亡,事故隐瞒不报,属瞒报;②如果伤者经送医抢救后确认死亡,在伤者确认死亡后1小时内(距离事故发生时间超过1小时)报告事故,算不算迟报?③如果伤者经送医抢救成功后存活,事故隐瞒不报,算不算瞒报?

轻伤以上还是重伤以上需要上报,需要在什么期限内上报?1小时的时间上报期限很显然是不够的,因为伤情认定的流程也需要时间。重伤如何认定?现有司法部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布的《人体重伤鉴定标准》,有《中华人民共和国刑法》第九十五条关于重伤的规定,也有劳动鉴定机构出具的劳动能力鉴定,煤矿企业应该参照哪条规定执行?

因为相关法规、规章的规定含糊不清等因素,企业与执法人员均无可适从,拿不准什么情形的事故应当上报。不论职工受伤到什么程度,极少有煤矿第一时间上报,事故不能第一时间纳入煤矿安全监管监察部门的视线,受伤职工的基本权利难以得到保障,更为煤矿瞒报事故甚至对伤者消极救援、追求死亡结果提供了操作空间。需要相关部门在加大呼吁上级部门尽快修订完善行政法规和部门规章同时,尽快依法制定政策、堵住漏洞。

     3. 造成直接经济损失的事故。《生产安全事故报告和调查处理条例》事故等级划分标准中对于“一般事故”的定义为1000万元以下的直接经济损失,未规定下限。从文理解释的方法理解,哪怕煤矿作业中发生一起微小的意外,比如因设备损坏造成100元的直接经济损失,也属一般事故,也是应该报告的。但是实际上几乎没有一起造成直接经济损失的事故被主动报告了。行政法规、规章的制定缺乏科学性、操作性的顽疾在执法实践中产生了严重的的恶果。全国范围内几乎所有的仅造成直接经济损失的事故被有意的瞒报了,甚至大型国有矿井类似淹井、火灾之类无人伤亡的事故导致的直接经济损失上亿元,事实上达到“特别重大事故”的标准,也未按事故上报。按照《企业职工伤亡事故经济损失统计标准》(GB6721-1986)的规定,对于职工被困的事故,哪怕最终救助成功无人伤亡,现场抢救费用也应该计入“直接经济损失”的,相应的提高事故等级认定。煤矿企业、执法部门和地方政府对此皆心照不宣。

二、瞒报事故的追诉时效

《行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”

对于查证属实的瞒报行为在计算追诉时效时,常听到一些同志的观点:“从瞒报行为开始到我们查明前,事故始终处于瞒报状态,瞒报始终处于持续状态,追诉时效尚未起算,应该给予行政处罚”。这种观点是错误的。通说观点认为,瞒报行为是一次性既遂的违法行为,而不是连续性、持续性的违法行为。可以对比刑法(因为刑法、民法均远比行政法规范和细致的多)中的连续犯、持续犯概念。连续犯是指违法行为人基于同一个违法故意,连续实施同一种违法行为,触犯同一罪名。连续犯的构成要件是数个行为,比如销售有毒有害食品罪,追诉时效从最后一次销售有毒有害食品的时间起算。而瞒报行为只有一次行为,不属连续犯。持续犯是犯罪行为既遂后,该犯罪行为与不法状态在一定时间内同时处于持续状态。比如非法拘禁罪、虐待罪。而瞒报行为一旦得手即为既遂,瞒报状态处于持续状态,瞒报行为不处于持续状态,不算持续犯。瞒报行为类似于行为犯,它侵犯了安全生产管理和秩序,其社会危害也不能造成持续性的安全生产管理秩序混乱,所以必须从瞒报之日起计算行政处罚追诉时效。

另外,在瞒报事故查处中发现负有报告职责的人员有不报或者谎报事故情况且贻误事故抢救,情节严重的,则可能涉嫌犯罪,必须参照不报、谎报安全事故罪的十年追诉时效,移交公安机关追究相应的刑事责任(具体内容在本文第四部分)。

行政部门相对公民和企业存在强势地位,出台行政法的首要目的在于控权保民,约束和限制行政部门的权力,防止行政部门随意作扩大解释和类推解释,导致行政权力无限膨胀。行政法规定的追诉时效对保障行政相对人权益、维护社会稳定、节约行政成本、提高行政效率有着重要意义。严格执法的含义并非严厉执法、从重执法,更非违法执法。为达打击违法行为、维护社会治理秩序的目的而滥用行政处罚手段,是严重违背中国特色社会主义法治精神内涵的。

三、瞒报事故的行政处罚

1、行政处罚范围。瞒报事故查实后,如果查明事故中存在其他违法(包括违规)行为,且违法行为、事故行为和瞒报行为均在行政处罚追诉时效期内,是否需要对违法行为、事故行为和瞒报行为分别作出行政处罚?

参见《安全生产法》第一百零六条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条,特别是根据《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条规定的“事故发生单位有本条第一款规定的行为且有谎报或者瞒报事故情节的,处XX万元的罚款”,利用体系解释的方法进行解读,该规定描述的瞒报责任已包含事故责任,针对瞒报行为的处罚也包含了针对事故行为的处罚。类似于刑法中吸收犯的概念,事故行为是瞒报行为产生的所经阶段。所以只能对煤矿的瞒报行为进行处罚,而不能对事故行为进行处罚。

对于调查中发现的违法行为,如果与事故的发生存在法律上的因果关系,则可以理解为该违法行为是事故行为的一部分,事故行为是违法行为的结果,二者作为一个整体,违法行为的处罚被事故行为的处罚所吸收,所以只能处罚事故行为,不能再对违法行为另行处罚。因为事故行为已被瞒报行为所吸收,所以最终只对瞒报行为进行处罚,对事故行为和违法行为不再另行处罚。如果违法行为与事故的发生没有法律上的因果关系,因为尚在行政处罚追诉时效内,应当另行立案调查,依法进行处罚。

2、法律效力问题。因为《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《煤矿安全监察条例》《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》等各类法律、法规和规章针对瞒报事故单位的处罚标准不一,甚至内容有冲突。执法人员常常无可适从,甚至有部分同志教条的坚守“特别法优于一般法”的原则而无视其他原则,导致法条引用错误。在此需要明确法条竞合的适用原则包括:“1、上位法优于下位法。即不同效力的法律规定相冲突的,适用更高位阶的法律。2、新法优于旧法。即新修订的法律与原法律规定相对冲突的,适用新修订的法律。3、特别法优于一般法。即普遍适用的法律与特别规定的法律规定相冲突的,适用特别规定的法律。另外,新法的一般规定与特别的规定相冲突的,如果法律没有明确如何适用,也应当适用特别法的规定。”也就是说,不在同一位阶的法律之间的法律不能适用特别法优于一般法和新法优于旧法。不同位阶的法律效力等级基本可以划分为:宪法>法律>行政法规>地方法规、行政规章。部分部门规章虽然属“特殊法”、“新法”,但是其效力不能与上位法冲突,如果与行政法规、法律冲突,不能引用。因而在法律效力上《生产安全事故报告和调查处理条例》>《煤矿安全监察条例》>《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》。应该依照《生产安全事故报告和调查处理条例》规定,结合《煤矿安全监察行政处罚自由裁量实施标准》规定的情节对瞒报单位进行行政处罚。

3、合法行政与合理行政。假如某煤矿一年内连续发生两起事故且分别单独瞒报,最后2起瞒报事故被同时举报后,经调查查明属实。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条应该对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上年年收入60%至100%的罚款。如果针对第一起瞒报事故行为对该行政相对人处罚上年年收入的80%,针对第二起瞒报事故又处罚其上年年收入的80%,最终对同一行政相对人进行了其上年年收入的160%的行政处罚。个人年收入为个人一年内从各种途径所获得的收入的总和,包括税前工资、兼职收入、租金收入、股利股息及社会福利诸如五险一金等,其总金额相对很高的。所以行政相对人实际缴纳的罚款金额极可能超过其近2年实际拿到手的金额。参考刑法中对没收全部财产的规定:“应当对犯罪分子个人及其扶养的家属保留必需的生活费用”,参考法院强制执行当事人的财产时也要扣除被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用等各类财产,而行政部门对行政相对人作出上年年收入160%的行政处罚,是否有违合法行政合合理行政的精神。

四、瞒报事故的涉嫌犯罪情形

 对于瞒报事故的调查处理,最常见的疏忽是没有查明是否涉嫌刑事犯罪。作者认为这更应该作为调查的重中之重,因为瞒报事故中更容易伴随刑事犯罪情节(此类犯罪的主体不以煤矿主要负责人为限)。

考虑到煤矿事故现场的隐秘性、封闭性和特殊性,作业场所不断推进、事故现场资料复原困难,煤矿主要负责人与遇难矿工家属在经济力量上的不对等等因素,煤矿主要负责人往往可以决定一个受伤矿工的生死存亡,事故的真相却可以瞒天过海,这是极其恐怖的。煤矿事故中还可能存在其他作业人员涉嫌过失犯罪的情形。瞒报事故的调查人员要肩负起查明真相,移交犯罪,告慰逝者,守卫生者的重任。

同时,这也是职责所在。不要简单的认为行政执法人员不用操心刑事犯罪的情节。在《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号)第三条、第十六条对行政执法机关不能向公安机关移送涉嫌犯罪案件的行政责任、刑事责任作了具体规定。《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)第二十六条规定:事故调查中发现涉嫌犯罪的,事故调查组应当及时将有关材料或者其复印件移交司法机关处理。第三十二条规定:负有事故责任的人员涉嫌犯罪的,依法追究刑事责任。

在瞒报事故调查中需要重点留意的集中常见的涉嫌犯罪情行有:

1.故意杀人罪和过失致人死亡罪

事故发生后,煤矿主要负责人受经济利益驱使,明知伤者受了重伤急需抢救,而采取积极不作为或者消极作为的方式抢救,追求或者放任伤者的死亡结果,则涉嫌构成故意杀人罪。比如事故发生后,煤矿主要负责人在得知井下事故情况后,根据伤者的伤情判断出伤者如果不能得到及时救助会自行死亡,但是救活了也是严重伤残,考虑到死人比活人赔偿更少,日后纠纷更少,极可能在得到井下事故报告后故意拖延安排下井接人和拖延安排送医抢救,等确认伤者死亡后才送医,最后一次了断。因为煤矿事故的特殊性,伤者的生命掌握在煤矿主要负责人的手中,因为刑法上的先行行为,也导致了煤矿主要负责人对伤者负有刑法上的救助义务。凡抢救伤者时故意舍近求远送往更费时的医院即存在瞒报事故的故意,或者过失致人死亡,或者故意杀人的嫌疑。凡有故意拖延抢救情节的,即涉嫌构成故意杀人罪的间接正犯和过失致人死亡罪的直接正犯。如果事后查明伤者即使得到了及时救助也不能生存的,也构成故意犯罪的未遂,依然要追究责任人员的刑事责任。

参见《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔201522号)第十条:在安全事故发生后,直接负责的主管人员和其他直接责任人员故意阻挠开展抢救,导致人员死亡或者重伤,或者为了逃避法律追究,对被害人进行隐藏、遗弃,致使被害人因无法得到救助而死亡或者重度残疾的,分别依照刑法第二百三十二条、第二百三十四条的规定,以故意杀人罪或者故意伤害罪定罪处罚。

2. 不报、谎报安全事故罪

参见刑法第一百三十九条和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释(法释〔201522)在安全事故发生后,负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况,贻误事故抢救,具有下列情形之一的,应当认定为刑法第一百三十九条之一规定的“情节严重”:

(一)导致事故后果扩大,增加死亡一人以上,或者增加重伤三人以上,或者增加直接经济损失一百万元以上的;

(二)实施下列行为之一,致使不能及时有效开展事故抢救的:

1.决定不报、迟报、谎报事故情况或者指使、串通有关人员不报、迟报、谎报事故情况的;

2.在事故抢救期间擅离职守或者逃匿的;

3.伪造、破坏事故现场,或者转移、藏匿、毁灭遇难人员尸体,或者转移、藏匿受伤人员的;

4.毁灭、伪造、隐匿与事故有关的图纸、记录、计算机数据等资料以及其他证据的;

(三)其他情节严重的情形。

具有下列情形之一的,应当认定为刑法第一百三十九条之一规定的“情节特别严重”:

(一)导致事故后果扩大,增加死亡三人以上,或者增加重伤十人以上,或者增加直接经济损失五百万元以上的;

(二)采用暴力、胁迫、命令等方式阻止他人报告事故情况,导致事故后果扩大的;

(三)其他情节特别严重的情形。

3. 重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪

 因篇幅所限不再展开叙述,具体内容参见刑法第一百三十四、第一百三十五条和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔201522号)。

重点论述重大责任事故罪,是指在生产、作业中违反有关安全管理的规定,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的。犯罪主体包括煤矿主要负责人及管理人员,也包括直接从事煤矿生产作业的职工。在事故调查中,遇到涉及违章指挥、违章作业导致他人死亡等恶劣情节的,有必要以涉嫌重大责任事故罪进行移送。

近年来煤矿安全生产主体责任落实不到位,一个重要原因就是少数企业主认为违章违规冒险作业只要不出太大的事故,都可以用钱搞定,不会被追究到刑事责任。如果行政处罚触动不到严重违法者的灵魂,就更需要调查人员恪尽职守,对铤而走险、漠视生命的企业主,除了利用行政手段打击,该移送的要坚决移送。另一个重要原因是在零敲碎打的一般事故中,常见因工人严重违章致本人死亡或致他人死亡。煤监机构在事故调查和处理中针对工人的行政处罚偏少偏轻,被移交司法机关进行刑事追责的更少,事故调查报告中最常见的情形是从上到下处理一连串煤矿管理人员。这种行政执法中对相对弱势群体的过度保护,初衷是善意的,既有违法制精神,也助长了工人对安全和责任的漠视态度,为了图省事而违章冒险作业,不在乎伤害他人甚至不惜牺牲自己的生命。当前煤矿安全生产形势依然严峻,其中最严重的制约因素是煤矿(特别是民营煤矿)工人素质偏低、安全意识普遍不强、违章违法观念淡薄。所谓以雷霆手段,显菩萨心肠,在行政执法中必须做到有法必依、违法必究、公平公正、责罚分明,严厉打击一批因个人违章产生严重后果的违法行为,才能迫使从业人员主动提高责任意识和法治观念,在煤炭行业中树立遵章守法、依规作业、循规蹈矩、按部就班的安全生产风气。